Por Vanessa Casado, Profesora asociada en la Facultad de Derecho de Texas A&M y en el Departamento de Economía Agrícola. Miembro del Comité Académico del Foro de la Economía del Agua
A día de hoy, es difícil negar la existencia del cambio climático y su impacto en el planeta. En lo que respecta al agua, cada vez tenemos un mayor grado de incertidumbre, que impacta forzosamente en su gestión. Aunque siempre hemos vivido y estamos viviendo sequías, es muy probable que a partir de ahora sean más duras y menos predecibles. Incluso podría decirse que las sequías van a ser la nueva situación normal a la que tendremos que adaptarnos: la escasez de agua dejará de ser una situación de emergencia para convertirse en un elemento estructural.
De este modo, el cambio climático traerá consigo la necesidad de ajustarnos a una menor oferta con más variabilidad. Dependiendo de la flexibilidad de los sistemas de gestión, algunas áreas geográficas serán capaces de absorber este cambio, mientras que en otros casos será necesario introducir modificaciones, como ya ha comenzado a ocurrir.
Sequía y legislación: tres ejemplos de modificaciones normativas debidas a la escasez
La regulación de los derechos y la gestión del agua varían según los países. En el caso de la zona oeste de EEUU, durante mucho tiempo solo se permitían derechos de agua para usos productivos fuera de cauce del río: agricultura, industria o consumo humano, con el problema añadido de que se distribuían más derechos de agua que cauce tenía el río. Esta circunstancia se debía principalmente a la falta de un buen registro de derechos de agua.
Al incrementarse la escasez de agua, el primer paso fue la asignación de cauces ecológicos para limitar su uso. Esto causó una cierta resistencia, ya que los derechos de agua están muy protegidos y los cauces ecológicos hacían que algunos poseedores de derechos de agua no pudieran utilizar tanta como querrían. Cumplir estos cauces significaba que algunos actores no tuvieran agua suficiente, por lo que las agencias encargadas de hacer cumplir estos cauces aplicaban una cierta flexibilidad, particularmente en momentos de sequía. Esta situación provocó presiones que finalmente resultaron en una innovación legislativa: el reconocimiento de un derecho de propiedad sobre agua en el cauce del río.
En California, estado que lidera la legislación medioambiental, es un ejemplo de la regulación del agua subterránea desde la gran sequía de 2010-2016. En muchos estados de Estados Unidos aún permanece la idea de que el agua superficial y subterránea no está conectadas, lo que supone que están sujetas a legislaciones diferentes. El impacto de la sequía provocó el desarrollo de la ley SIGMA, que consolidó la gobernanza local de la gestión del agua. Así, las comarcas que se encuentran encima de un acuífero tienen que establecer acuerdos para gestionarlo de un modo sostenible y determinar el reparto de esa agua teniendo en cuenta los derechos existentes, que a veces sobrepasan la capacidad de recarga del acuífero y deben reducirse.
El tercer ejemplo nos lleva a Australia, donde se ha trabajado la definición de los derechos de agua a partir de la llamada sequía del milenio a principios del año 2000. Se introdujeron muchas innovaciones con dos objetivos: conseguir una mayor sostenibilidad en la gestión del agua y a la vez hacerlo utilizando procedimientos de mercado en la medida de lo posible. El sistema que se estableció fue asignar derechos al agua y, enlazados a estos, cupos anuales. Se trata de un modelo que actualmente está en proceso de mejora y que, a pesar de sus problemas de implantación, ha interesado a varios países.
Cuencas hidrográficas y registros: el modelo español
La gestión hídrica en España tiene dos elementos muy interesantes que pueden servir de modelo a otros países, entre ellos Estados Unidos: la gestión a través de cuencas hidrográficas y los registros de aguas.
En Estados Unidos apenas existe la gestión por unidad de cuenca, salvo excepciones como la del río Delaware. En general, la calidad del agua se regula a nivel federal; los estados son quienes implementan las políticas necesarias para lograr esta calidad, y la cantidad de agua se regula a nivel estatal. En el sistema administrativo norteamericano también se contempla la participación del usuario, pero de un modo menos inclusivo que en el modelo español: en las confederaciones hidrográficas, los usuarios están incluidos en los órganos de administración.
En cuanto a los registros, cada cuenca hidrográfica cuenta con registros detallados de derechos de agua, ya que proceden de concesiones. En cambio, en Estados Unidos existen derechos muy antiguos y casi consuetudinarios de agua que no cuentan con registros claros, lo que supone un importante escollo para su gestión.
Qué podemos aprender de Estados Unidos: el modelo de mercado
Los mercados de agua, adecuadamente controlados, pueden ser una herramienta interesante en momentos de sequía. Este modelo ha acumulado mala reputación debido a transacciones que no siempre han sido tan claras como debían. Para solucionar estos problemas, la clave es una regulación adecuada, no una eliminación del sistema.
Teniendo en cuenta que el agua de consumo humano solo supone el 5% del total, el mercado tiene un amplio margen de actuación, unido a los múltiples mecanismos de control que se pueden establecer. Por ejemplo, en Estados Unidos, ciertas jurisdicciones han otorgado un cierto control a las comunidades de origen, de manera que, si se van a vender demasiados derechos de agua, se pueden establecer límites o vetos.
La clave pasa por plantear los mercados no como un sistema de asignación, sino como un mecanismo para aportar flexibilidad al sistema y ayudar a mitigar los problemas derivados de la sequía. Así, en caso de necesidad perentoria de agua (por ejemplo, para cultivos que no pueden dejar perder una cosecha, como el almendro), esta podría obtenerse recurriendo al mercado, sin poner en peligro otros usos prioritarios como el consumo humano.
Vanessa Casado,
Profesora asociada en la Facultad de Derecho de Texas A&M y en el Departamento de Economía Agrícola. Miembro del Comité Académico del Foro de la Economía del Agua
