Fabrizio Fracchia, Catedrático de Derecho Administrativo en la Universidad Bocconi de Milán
El derecho humano al agua desde la perspectiva de las diferentes constituciones europeas está contemplado de diferentes maneras, aunque queda garantizado en todas ellas. En líneas generales, existen dos modos de recoger este derecho: como servicio público de suministro o como recurso natural o medioambiental. Pocas constituciones europeas recogen ambos, como sí lo hace la eslovena, donde la regulación constitucional puede condicionar la estructura del derecho al agua.
En líneas generales, la protección del medio ambiente en Europa es multinivel, con diferentes estratos jurídicos para garantizar este derecho. Esto no significa que la protección constitucional del derecho al agua (o al medio ambiente, de una manera más amplia) no tenga utilidad: una disposición constitucional sobre el derecho al agua puede favorecer un cambio de enfoque cultural y constituir una llamada a la responsabilidad de la sociedad al completo, además de servir de guía para el poder judicial y las instituciones.
Más allá de la recogida directa o indirecta del derecho al agua y al medio ambiente en la constitución, esta protección multinivel tiene todo el sentido, ya que se trata de una disciplina demasiado compleja para contenerse al completo en una carta magna, por lo que siempre requerirá un posterior desarrollo legislativo.
Un elemento muy importante en la regulación del agua y del medio ambiente que no se tiene en cuenta lo suficiente es su perspectiva como deber. Existe una casi total unanimidad en las constituciones europeas y americanas en contemplar el derecho al medio ambiente, pero es importante tener en cuenta además que el medio ambiente no es solo una reserva de recursos que explotar, sino un sistema que hay que proteger para garantizar su permanencia para las generaciones futuras. De la misma manera, es importante establecer esta lógica de la responsabilidad y extenderla a todos los actores, incluidas las empresas.
Agua y medioambiente: el caso italiano
La constitución italiana, al igual que la española, tampoco nombra directamente al agua. Para garantizar un marco regulador estable y predecible, Italia cuenta con la figura de una autoridad independiente para la gestión del agua y su regulación, que sirve para desdramatizar el debate entre lo público y lo privado, partiendo de que el servicio del agua es público pero su gestión puede realizarse en colaboración con el sector privado.
Este tipo de organismos o autoridades independientes para la gestión del agua y su regulación procuran un marco regulador más estable y predecible, con decisiones eminentemente técnicas que facilitan la gestión del agua.
Por otra parte, la cuestión del agua y el cambio climático tiene una gran importancia en el ordenamiento jurídico italiano. Desde 2006, toda la normativa sobre organización y gestión de las aguas confluye en el Código Medioambiental (Decreto Legislativo 152/2006), que ha traspuesto la Directiva Marco 2000/60/CE. En este decreto se reflejan dos espíritus de la norma respecto a los recursos hídricos: por una parte, la tutela del agua mediante la prevención y la reducción de la contaminación; y por otra, la promoción de un uso racional y sostenible del recurso.
En cuando al marco académico, existe una corriente doctrinal reciente que propone incluir el agua como bien dentro del ámbito de los bienes comunes (commons), que son bienes explotables, pero agotables.
Finalmente, analizando la jurisprudencia, me limito a subrayar que la Sala Conjunta del Tribunal de Casación del 14 de febrero de 2011, núm. 3665, evaluando el derecho de propiedad en el Valle Averto, una de las numerosas zonas de acuicultura que conforman la parte meridional de la laguna de Venecia, estableció que el carácter de dominio público expresa una doble pertenencia: a la colectividad y a su ente exponencial.
Marco europeo
La protección del agua y el medio ambiente en Europa tiene también una proyección supranacional. Así, la Unión Europea cuenta con la Directiva Marco del Agua de 2000 (modificada en 2013), que establece el marco legal para la gestión de los recursos hídricos en los Estados miembros de la UE, dirigiéndose a la protección ecológica de ríos, lagos, aguas subterráneas, etc.
Además, la Unión Europea ha desarrollado directivas sobre agua potable, aguas de baño e inundaciones y, particularmente importante, una Directiva marco sobre la estrategia marina de 2008 para el desarrollo sostenible de la economía marítima y la protección del entorno marino.
Otra cuestión muy importante es la protección de las zonas costeras. Después del catastrófico vertido del petrolero Erika, en 1999 se creó una Agencia de Seguridad Marítima; y, por fin, en el recientemente presentado Pacto Verde Europeo hay un Plan de acción de “Contaminación Cero” para el aire, el agua y el suelo. Sería muy recomendable que, en la implementación del Pacto, se preste aún más atención a la gestión del agua.
Las previsiones apuntan que el cambio climático puede comprometer la disponibilidad de agua dulce en determinados territorios en pocas décadas. Se están tomando medidas para combatirlo, pero será necesario reforzarlas. Tal vez, la redacción de los planes nacionales de recuperación y resiliencia de los diferentes países europeos puede constituir una buena ocasión para la reactivación de estas políticas.
Fabrizio Fracchia, Catedrático de Derecho Administrativo en la Universidad Bocconi de Milán
