I Foro de la Economía del Agua

RESUMEN

El primer Foro de la Economía del Agua tuvo lugar el 8 de abril de 2016 en la sede del Colegio de Arquitectos en Madrid. La participación fue como previsto, de aproximadamente 120 personas provenientes del mundo académico, estudiantes y en general actores y prescriptores relevantes del sector en España. En este evento, tal como se ha señalado previamente, el enfoque temático se dirige a ir introduciendo cuestiones amplias de contexto, tanto en lo que se refiere a desafíos globales, como lo son el cambio climático, las exigencias de sostenibilidad o la seguridad hídrica, que permitan situar el ciclo urbano del agua (los servicios de las empresas de aguas) en el marco más amplio de la gestión integral del recurso.

El foro fue inaugurado por el rector de la Universidad de Alcalá, Fernando Galván y por el director del Foro, José Carlos Díez.

PONENCIAS

Los ciclos económicos y una lectura de la crisis

Kydland envía una serie de mensajes muy contemporáneos y relevantes para el sector: la estabilidad y la predictibilidad de la política económica es una condición sine qua non para la prosperidad. La mirada de largo plazo es un imperativo.

Finn E Kydland

Premio Nobel de Economía 2004

En el largo plazo las naciones se vuelven más prósperas, es decir, alcanzan mayores niveles de renta per cápita, reducen el desempleo y los niveles de pobreza, etc. en la medida en que el camino hacia el crecimiento estable de la productividad, hacia el aumento de la capacidad productiva para aprovechar dicho crecimiento de la productividad, tenga el menor número de trabas posible. Sin embargo, en la actualidad en gran parte del mundo el ciclo económico real se caracteriza por una incertidumbre sin precedentes en las últimas décadas. La razón principal es la falta de claridad en la formulación de políticas económicas. Con el fin de tomar importantes decisiones debidamente informadas y fundadas que promuevan el crecimiento, como las referidas a la innovación, la inversión en nueva capacidad productiva, la elección de nuevos mercados, etc. es conveniente disponer de un entorno normativo estable (predecible) para los siguientes años.

Algunas dimensiones políticas especialmente importantes son la política fiscal, incluyendo decisiones sobre el gasto, y la política de deuda, el alcance de las restricciones comerciales y el entorno regulatorio en general. Con base en la teoría económica el aumento de la incertidumbre política en los últimos años era bastante predecible. La conferencia expuso las razones fundamentales, centrándose en algunos de los factores clave que parecen estar detrás del impactante parón en el crecimiento de la productividad en España, Italia y Portugal desde principios hasta mediados de la década de 1990. La crisis económica mundial, que ha afectado decisivamente a estas economías, en buena medida se explicaría por esa caída inédita de la productividad.

Las reflexiones sobre el ciclo real y su relación con este foro sobre economía del agua tienen sentido al menos en dos aspectos: por un lado, el capital natural es determinante hoy para entender la evolución del crecimiento económico; por otro, completando esta relación biunívoca, el ciclo económico es crucial a la hora de entender el papel del Estado en relación a la gestión de un recurso crítico para el desarrollo como el agua. Por ejemplo, en presencia de compromisos de reducción del déficit y altos niveles de endeudamiento público y privado, el Estado no podrá ser una fuente tan relevante de inversión en infraestructuras. El análisis del ciclo real de Kydland envía una serie de mensajes muy contemporáneos y relevantes para el sector: la estabilidad y la predictibilidad de la política económica es una condición sine qua non para la prosperidad. La mirada de largo plazo es un imperativo.

 

El Ciclo integral del agua. Del recurso a los servicios urbanos, desafíos globales

José Luis Machinea

Secretario Ejecutivo de la Comisión Económica para América Latina y El Caribe, CEPAL (2003 – 2008)

Enfasis en la necesidad de que las competencias regulatorias estén bien delimitadas y exista autonomía financiera para apoyar determinadas medidas regulatorias. Mostró algunas lecciones del Consenso de Washington en América Latina. Los bandazos regulatorios y políticos no ayudan al sector.

Gonzalo Delacámara

Coordinador del Departamento de Economía del Agua del Instituto IMDEA Agua y Consultor internacional

La gestión del agua es un terreno en que las discusiones y los compromisos de orden secundario tienden a eclipsar los desafíos genuinos: la seguridad hídrica para reducir vulnerabilidad ante escasez y riesgo de sequía, favorecer la adaptación al cambio climático

Cuando se debate en torno al agua en general o el ciclo urbano del agua en particular, hay cierto énfasis en cuestiones críticas pero, en todo caso, instrumentales: la recuperación de costes, la reposición de activos, los ahorros a nivel minorista (mejora de la eficiencia ligada a cambios en el comportamiento de los consumidores), e incluso el modelo de gestión en sí.

El siguiente Dialogo aborda las relaciones entre los recursos hídricos y los servicios de agua a partir de la evidencia internacional, reconociendo igualmente cuestiones relativas al contexto macroeconómico en el que habrá que enfrentar los principales retos actuales.

José Luis Machinea

Secretario Ejecutivo de la Comisión Económica para América Latina y El Caribe, CEPAL (2003 – 2008)

La intervención versó sobre dos aspectos fundamentales: la restricción macroeconómica como variable central en las decisiones sobre el recurso y sobre el ciclo urbano del agua y la necesidad de observar el largo plazo. En torno a esos dos ejes (financiación y mirada de largo plazo), repasó diferentes temas:

Hay todo un desafío a nivel mundial, en economías avanzadas, en relación a la reposición de activos: actualización o ampliación de infraestructuras. Del mismo modo que EEUU tiene desde hace décadas un problema mayor con su infraestructura obsoleta, las redes de agua en las principales ciudades del mundo o las plantas de tratamiento de aguas residuales se están quedando viejas o desactualizadas

España tiene regulador de la competencia, del mercado de valores, de telecomunicaciones, de servicios energéticos, de hidrocarburos, de tabaco, bebidas alcohólicas… pero no tiene un regulador (como tal) de los servicios de agua. Se hizo énfasis sobre la necesidad de que las competencias regulatorias estén bien delimitadas y exista autonomía financiera para apoyar determinadas medidas regulatorias.

Las políticas de austeridad y consolidación fiscal en un contexto de control del déficit público (y de incumplimiento de los objetivos de estabilidad) y con una deuda pública por encima del 100% del PIB (más un notable endeudamiento privado), dejará a las administraciones públicas sin recursos para invertir en el sector durante años, quizás durante una década. Esto obliga a redefinir el papel del Estado en la prestación de los servicios de agua y, con ello, a redibujar las relaciones entre públicos y privados. El contexto macro ofrece restricciones inequívocas, en un momento en que los tipos de interés reales animarían, teóricamente, a invertir. La innovación, la incorporación de nuevas tecnologías, etc. sólo son posibles en modelos con participación pública y privada. Las miradas populistas, sesgadas ideológicamente, no ayudan.

Mostró algunas lecciones del Consenso de Washington en América Latina. Los bandazos regulatorios y políticos no ayudan al sector.

Gonzalo Delacámara

Coordinador del Departamento de Economía del Agua del Instituto IMDEA Agua y Consultor internacional

¿Por qué el agua es importante? ¿Por qué los economistas se interesan por ella? Se enfatizó sobre la idea de que el agua está estratégicamente vinculada a cuestiones que van desde el desarrollo urbano y la planificación territorial hasta el desarrollo económico en sí, pasando por el desarrollo rural, la generación de energía (en un vínculo biunívoco), la seguridad alimentaria, la capacidad de adaptación al cambio climático, la generación de empleo, etc. El agua es, en sí, un factor limitante y una oportunidad para el desarrollo, especialmente en países sometidos a un creciente estrés hídrico, entendido como la diferencia entre la disponibilidad de recursos renovables a largo plazo y la demanda presente y futura del recurso.

La presentación se estructuró en torno a tres ejes que, a mi entender, caracterizan el debate sobre el agua (recurso) y sobre los servicios urbanos de agua.

  • El compromiso con opciones secundarias
  • El tratamiento simplista de cuestiones complejas
  • El empobrecimiento del lenguaje

Compromiso con opciones secundarias – Las pequeñas virtudes

En 1962, la italiana Natalia Ginzburg publicó once ensayos autobiográficos bajo el título Le piccole virtù (Las pequeñas virtudes). Uno de ellos, del mismo nombre, incluye un párrafo recurrentemente citado: “Por lo que respecta a la educación de los hijos, creo que no hay que enseñarles las pequeñas virtudes, sino las grandes. No el ahorro, sino la generosidad y la indiferencia hacia el dinero; no la prudencia, sino el coraje y el desprecio por el peligro; no la astucia, sino la franqueza y el amor por la verdad; no la diplomacia, sino el amor al prójimo y la abnegación; no el deseo de éxito, sino el deseo de ser y de saber”.

La gestión del agua es igualmente un terreno en que las discusiones y los compromisos de orden secundario tienden a eclipsar los desafíos genuinos.

Hay cierta tendencia incluso a ignorar algunos desafíos no menores pero, cuando se debate en torno al agua en general o el ciclo urbano del agua en particular, hay cierto énfasis en cuestiones críticas pero, en todo caso, instrumentales: la recuperación de costes, la reposición de activos, los ahorros a nivel minorista (mejora de la eficiencia ligada a cambios en el comportamiento de los consumidores), e incluso el modelo de gestión en sí.

Esa discusión sobre los medios, tiende a eclipsar la reflexión sobre los fines (“las grandes virtudes”). El objetivo debería ser la seguridad hídrica para reducir vulnerabilidad ante escasez y riesgo de sequía, favorecer la adaptación al cambio climático, etc. Incluso la financiación, un tema mayor, es instrumental.

Algunos ejemplos de ambiciosas reformas en el gobierno del agua se explican precisamente a partir de sequías intensas (casi cinco años en la sequía actual en California o 14 años en la sequía más grave padecida por Australia hace ya un tiempo). En España los desafíos no sólo están asociados a la gestión de la escasez y las sequías. También se dan eventos de inundaciones. La discusión en torno a éstas (y a las necesidades de restauración fluvial) es también especialmente elocuente.

  • Tratamiento simplista de cuestiones complejas
  • Tendemos a aplicar miradas simplistas sobre realidades muy complejas, por ejemplo:
  • El nexo entre agua y cambio climático
  • El nexo agua-energía

Desde el punto de vista de las soluciones, también la mirada suele ser limitada y el Foro pretende elevar el nivel del debate en torno a varios aspectos que afectan directamente a la gestión del recurso:

  • La (necesaria) coordinación de políticas
  • El diseño de incentivos – una discusión no sólo sobre el nivel tarifario sino sobre el diseño de la tarifa, de modo que sea al tiempo un instrumento financiero (para la recuperación de costes) y un incentivo económico (apuntando a la seguridad hídrica)
  • La (imprescindible) aproximación interdisciplinar
  • La superación de barreras administrativas y la racionalización del mapa competencial y la regulación
  • Favorecer amplias alianzas sociedad civil, sector público y sector privado

 

El Empobrecimiento del lenguaje se mencionó con dos ejemplos de cómo el debate se ha empobrecido hasta el punto de desvirtuar la discusión. Un ejemplo es la propia discusión sobre el modelo de gestión. Se plantea en términos polarizados, excluyentes, maniqueos, como privatización vs. remunicipalización. El marco ya es incorrecto, en realidad, pues se hace equivalente el modelo de gestión a una simplificación: la titularidad jurídica de la gestión, la composición del capital de los operadores. Se evita así hablar de verdaderos desafíos de gestión (comunes a empresas públicas, privadas y mixtas) y, mucho más, se soslaya la discusión sobre el gobierno del recurso y los servicios. Huir de este formato dicotómico, de este formato referendo, es esencial.

Se enfatiza, en ocasiones, sobre la incapacidad de pago de algunos hogares y se intenta establecer paralelismos entre la discusión sobre pobreza energética y pobreza “hídrica”. El desafío está en el síndrome (la pobreza, la exclusión social, la desigualdad) y no en sus síntomas (la dificultad de pago de servicios públicos, el aumento de la mora, etc.).

En el intercambio con Gonzalo Delacámara y José Luis Machinea respondieron a las preguntas de los asistentes y debatieron adicionalmente sobre cuestiones como la relación óptima entre el sector público y el privado; la importancia de reconocer las restricciones macro (déficit, deuda, crecimiento exiguo) en la dinámica de sectores económicos como éste; el papel del cambio tecnológico y la innovación en el desarrollo; la regulación de servicios públicos; el papel de los incentivos económicos más allá de objetivos financieros; etc.

La gobernanza del agua: una mirada internacional

Aziza Akhmouch

Jefa del Programa de Gobernanza del Agua de la OCDE

Los Principios de Gobernanza del Agua de la OCDE constituyen una guía para que los actores implicados en el sector se comprometan con su uso en sus actividades y prácticas con el fin de fortalecer la eficacia, eficiencia, confianza y compromiso con la gobernanza del sector.

Magaly Espinosa

Superintendente de Servicios Sanitarios de Chile (20016-2015) y asesora del Ministerio de Obras Públicas (MOP) del Gobierno de Chile

En Chile el sector del agua ha sido tratado como una política/cuestión “de Estado” con un alto nivel de compromiso en el mismo. La privatización del servicio de agua en Chile tuvo como objetivos centrales asegurar la financiación de la infraestructura, eliminar las restricciones propias de la empresa estatal para tener así mayor autonomía y transformar el papel de un Estado de empresarial a uno regulador, liberar presupuesto público para financiar programas sociales.

El siguiente Diálogo tuvo por objetivo generar una reflexión sobre las condiciones necesarias para un adecuado gobierno del agua y una regulación de los servicios de agua que garantice la consecución de objetivos sociales a partir de la cooperación entre la sociedad civil, el sector público y el sector privado

Aziza Akhmouch

Jefa del Programa de Gobernanza del Agua de la OCDE

La presentación giró sobre los Principios de Gobernanza del Agua de la OCDE que constituyen una guía para que los actores implicados en el sector se comprometan con su uso en el desarrollo sus actividades y prácticas con el fin de fortalecer su eficacia, eficiencia, confianza y compromiso con la gobernanza del agua. Nacen con la vocación de ser un marco sólido para la ayuda a los gobiernos nacionales y sub-nacionales en el diseño e implementación de las mejores políticas del agua para una vida mejor y en cooperación con una amplia gama de actores dentro y fuera del sector del agua. La OCDE está trabajando en indicadores de la gobernanza del agua ya que se ha demostrado la necesidad de contar con evidencias lo más objetivas posibles.

En la OCDE, tras 20 años de trabajo e investigación sobre el sector, están dando mayor énfasis a los temas de implementación de políticas, ejemplo de lo cual puede ser la importancia de que estén claramente asignados las funciones y responsabilidades, la necesidad de la coordinación intersectorial, los requerimientos cada vez mayores de datos e información de cara a la formulación de políticas y a la integridad y transparencia. Estos principios tienen por objetivo ir abordando estos desafíos. Entre ellos no hay secuencia de aplicación, son sistémicos e inter relacionados y cada país prioriza de acuerdo a su propia realidad.

Magaly Espinosa

Superintendente de Servicios Sanitarios de Chile (20016-2015) y asesora del Ministerio de Obras Públicas (MOP) del Gobierno de Chile

a presentación se centra en la experiencia chilena en estos últimos años en relación al recurso en la que resulta bien relevante el hecho de que el asunto haya sido tratado como una política/cuestión “de Estado”.

Bajo este nivel de compromiso por parte del Estado chileno, Espinosa ha explicado cuáles han sido los factores determinantes de los resultados obtenidos en el país y entre los que cita: 1) la agrupación regional de servicios con economías de escala y con cien por cien de medición; 2) un marco regulatorio estable y común para todos los operadores, sean públicos, privados, mixtos o municipales; 3) un sistema tarifario estable, basado en costos eficientes, y con incentivos –al consumo racional, caso del consumidor, y a la eficiencia en la operación, caso del operador-; 4) el control y fiscalización de la inversiones comprometidas y de la calidad del servicios entregado (fuertes sanciones por incumplimientos); y 5) alianzas públicoprivadas para las inversiones en tratamiento de aguas residuales.

La privatización del servicio de agua en Chile tenía como objetivos centrales:

a) asegurar la financiación de la infraestructura para la depuración de las aguas residuales

b) eliminar las restricciones propias de la empresa estatal para tener así mayor autonomía

c) transformar y consolidar el rol del Estado de empresarial o productor a regulador

d) destinar el presupuesto público a financiar programas sociales – y no obras de infraestructura sanitaria-.

La entrada de capitales privados en el país se produce cuando Chile muestra un buen desempeño en la gestión de sector (empresas públicas operando bajo un marco legal estable y con altas coberturas del servicio de agua y saneamiento); a partir de aquí, los beneficios que el Estado obtiene por esta participación privada son grandes: ingresos por traspaso de las empresas públicas a los privados; disponibilidad de recursos para inversión en otros ámbitos como educación, salud y vivienda, entre otros, e incluido la repercusión en otros sectores de efectos positivos -agricultura, salud y turismo-.

En cuanto a los desafíos que enfrenta el sector en el país: 1) la atención a las inversiones en reposición y ampliación de infraestructuras; 2) la mejora de los estándares del sector rural bajo un modelo de “inversión pública y autogestión de comunidades”; y 3) el cambio climático, por la necesidad de incorporar tecnologías capaces de enfrentar la escasez de agua (por ejemplo, desalinizadoras al Norte del país y el régimen tarifario a aplicar), así como la necesidad de prever y actuar frente a desastres naturales (por ejemplo, obras de seguridad de abastecimiento de agua).

En definitiva, se adopte un modelo u otro según las características de cada territorio, la existencia de un organismo (central) con competencia en la regulación, organización y coordinación del recurso y el sector en todas sus dimensiones resulta fundamental.

 Marco institucional y jurídico de los servicios urbanos de agua en España

Estanislao Arana

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Granada

En España tenemos actualmente un modelo de regulación descentralizada, heterogénea y variable en todo el territorio nacional en el que las competencias que afectan al ciclo del agua urbana están fragmentadas.

El modelo de gestión actual caracterizado, en nuestro país, por el principio de auto-organización: viene siendo tradicional la discrecionalidad a la hora de elegir la mejor fórmula gestión, directa o indirecta, sea ésta por empresas mixtas o por concesionarios.

Eulalio Ávila

Presidente del Consejo General de Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración Local (COSITAL)

Se mostró partidario de controlar la prestación de servicio mediante indicadores de gestión de calidad y de conocer el grado de satisfacción de los ciudadanos recabando encuestas continuamente de los ciudadanos y todo ello con el objetivo de promover una cultura de la buena gestión, del buen gobierno.

Es necesario invertir en la depuración de aguas residuales como prioridad.

Como conclusión de este Diálogo, Estanislao Arana expresa que se decanta por un modelo colaboración público-privada; cree necesaria un mayor reflexión y análisis acerca de la conveniencia de un ente regulador centralizado (“Apariencia de pertinencia”) y mientras, necesariamente “gobernar el servicio por la Administración competente” siendo imprescindible un mayor conocimiento técnico en la Administración.

Estanislao Arana

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Granada

Partiendo de que en España el agua es un bien público y sobre el que la más importante de las responsabilidades, tanto de regulación como de inspección y control, se analizaron las competencias que en este sector corresponden a los distintos niveles de administración.

En España tenemos actualmente un modelo de regulación descentralizada, heterogénea y variable en todo el territorio nacional en el que las competencias que afectan al ciclo del agua urbana están fragmentadas: Autoridades del Agua – Confederaciones Hidrográficas –asignación del recurso y control de vertidos-; Ayuntamientos –abastecimiento y saneamiento, así como depuración y también estructura tarifaria y precios (excepto canon de depuración que corresponde a las Comunidades Autónomas)-; Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad – calidad del agua-, principalmente.

El modelo de gestión actual caracterizado, en nuestro país, por el principio de auto-organización: viene siendo tradicional la discrecionalidad a la hora de elegir la mejor fórmula gestión, directa o indirecta, sea ésta por empresas mixtas o por concesionarios. No obstante, Arana refirió también algunas limitaciones existentes actualmente (vía la nueva redacción del artículo 85.2 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local tras la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local y también por la del artículo 86.2 de la nueva Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público).

En relación a ello, refirió a lo largo de su intervención no sólo las tradicionales y convencionales ventajas de la gestión privada sino también sus críticas; los movimientos a favor de la republificación de la gestión que se están produciendo a nivel global -sostenibilidad, acceso universal y equidad-; así como la necesidad de colaboración público-privada. También habló de la necesidad de reactivar e impulsar el sector dado el estancamiento y la falta de inversión, así como el grave recorte de la inversión explicado por la insuficiente cobertura de costes (el precio del agua en España está por debajo de la media en Europa).

Arana expuso distintas propuestas barajadas por el sector: A) unidades eficientes de gestión fomentando economías de escala y alcance (mancomunar servicios); B) armonización de criterios tarifarios (mayores diferencias tarifarias en Europa); C) la nueva STS de 23 de Noviembre de 2015 en relación a la contraprestación por el servicio de abastecimiento como “tasa no tarifa” -con independencia de la forma de gestión- y la incoherencia con la Ley 2/2011 y la sentencia del propio TS de Septiembre de este mismo año (consideración de tarifa = configuración por la Administración Local y por la Comisión de precios de las Comunidades Autónomas, donde exista); C) evitar los cánones concesionales agua no finalistas; D) fomentar la necesaria inversión.

Según Arana, esos objetivos, según parte del sector y de la doctrina, podrían conseguirse con un modelo más centralizado de gestión, lo cual no está exento de opiniones en contra, y que pasaría por la existencia de un ente regulador unificador e independiente. Este ente tendría como competencias: informar con carácter vinculante los pliegos, fijar indicaciones de desempeño, establecer obligaciones y derechos de las partes mediante reglamentos del servicio, homogeneizar la estructura de las tarifas, garantizar la repercusión y recuperación de los costes, controlar los cánones concesionales y, en definitiva, garantizar la transparencia en el sector.

Eulalio Ávila

Presidente del Consejo General de Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración Local (COSITAL)

Esta presentación se enfocó en las funciones que corresponden a sus colegiados y la importancia de las mismas dentro de los Ayuntamiento, al ser estos funcionarios públicos los de garantes de legalidad en términos generales y particularmente responsables del control económico financiero de las entidades locales.

Ávila se refirió también la disparidad de criterio que existe entre los conceptos de tasa y tarifa y sus implicaciones a la hora de pagar por el suministro de agua. Hay diversidad de interpretaciones que se ha complicado aún más con la sentencia STS 5037/2015, de 23 de noviembre (Sección 2ª), en la que el Tribunal Supremo ratifica que la contraprestación que pagan los usuarios del servicio de abastecimiento domiciliario de agua potable tiene la naturaleza de tasa administrativa, independientemente de quien preste este servicio.

Según Ávila estamos ante un tema que se ha caracterizado históricamente por una gran litigiosidad dado el conflicto de intereses que subyace y, sobre todo, por la legitima defensa que las empresas prestadoras de los servicios vinculados al ciclo del agua vienen realizando de sus objetivos oponiéndose a la configuración como tasa de las contraprestaciones que los usuarios satisfacen por dichos servicios.

Se mostró partidario de controlar la prestación de servicio mediante indicadores de gestión de calidad y de conocer el grado de satisfacción de los ciudadanos recabando encuestas continuamente de los ciudadanos y todo ello con el objetivo de promover una cultura de la buena gestión, del buen gobierno.

En cuanto a las inversiones en el sector coincide con otros participantes en que es necesario invertir en la depuración de aguas residuales como prioridad.